中国白癜风专家发达国家城市化过程中耕地保护的实践及其启示
一、发达国家城市化过程中耕地保护的若干模式
(一)英国：从不重视到严格实行耕地保护
英国是一个岛国，国土面积狭小，耕地面积所占比重在西欧各国中也是最小的。英国在城市化过程中对耕地的保护工作可分为两个阶段。
第一阶段：在二次大战以前，对耕地基本不予保护，工业化、城市化所需要的农产品主要依赖国外。一方面，英国作为典型的殖民帝国，把殖民地作为其原料和食品基地；另一方面，凭借其工商业的强大竞争力，通过自由贸易*策来进口农产品。1849年英国废止了从17世纪60年代保持下来的航海条例，成为实行自由贸易*策的国家。19世纪70年代以后，由于海运业的发展，运费低廉，美国、加拿大、阿根廷等国把大量廉价谷物远销西欧，引起欧洲农业危机，欧洲各国纷纷实行贸易保护主义*策。而英国由于工业发达，自然资源较丰富，地理位置又适于发展贸易，因而其工商业具有强大的国际竞争力。在这种情况下，英国选择了压缩农业来继续发展工商业的道路，仍然坚持自由贸易，从国外进口大量粮食，使谷物价格持续下跃达20年之久。
英国的上述*策，使其耕地面积迅速减少，1871年，英国耕地面积为770万hm2，1930年减少为540万hm2，减少了29．87％，农业明显萎缩。
第二阶段：二次大战以后，逐步加强对耕地保护。二次大战以后，一方面，各殖民地和附属国的纷纷独立，迫使英国重视本国农业的发展。另一方面，工业的发展，城市的扩大，又使得本国耕地面积不断减少。面对这种情况，英国*府采取了一系列对策，以有效保护耕地。
1．以土地立法为根本手段，加强土地管理，促进耕地保护。战后以来，英国制定了一系列与土地有关的法令，除了于1947年修订了1932年颁布的《城镇和乡村规划法》，要求各郡制定出本郡土地20年的发展规划外，还制定了《新城镇法》、《村庄土地法》等10多部与土地有关的法律。
2．进行土地调查、分类定级和科学规划工作。对城市工交、农业、林业三大用地部门进行合理安排，严格控制城市建设用地，保护耕地。
3．开展环保型农业，提高土地质量。英国环境部于1981年制定《野生生物、田园地域法》，并提倡“科学研究指定地区”(多为劣质地)转为草地和林地，由*府支付补助金；1986年，农渔业粮食部制定《农业法》，指定“环保农业地区”，并予以补贴。
通过上述措施，英国农业从70年代以来发生了巨大变化。城市建设和工交占用农地减少到每年8000hm2左右，1986年谷物产量达到2440万吨，比70年代的1500万吨增长63％。
(二)美国：从以扩大耕地面积为主到全面保护耕地数量和质量
美国也是世界上实现城市化较早的国家之一。美国城市化过程中对耕地的保护工作亦可分为两个阶段。
第一阶段：在本世纪30年代以前，以大规模的耕地开垦促进耕地面积扩大为主，来满足工业化、城市化对农产品的需求。为了充分发挥农业对工业和城镇发展的促进作用，美国*府采取了一系列增加耕地经济供给的有力措施。一是实行有利于直接开发经营的土地*策，出售西部国有土地，又实行赠予铁路公司土地的*策，加速通往西部的铁路建设，这两个条件相结合，吸引了广大移民涌往西部，加速了西部的开拓垦殖，耕地面积从1860年的6700万hm2增加到1920年的1．6亿hm2。二是拨款支助兴办灌溉工程，加强农地改良工作，提高耕地质量。加上在促进农业技术发展等方面的种种*策措施，美国农业在城镇化、工业化的同时获得了长足的发展，从而为城市化提供了充裕的粮食、原料和广阔的市场。
第二阶段：本世纪30年代以后，开始实行对耕地从数量到质量的全面保护。过去长期采用的“大规模移民开垦，无止境扩大耕地面积”的做法，在促进美国农业迅速增长的同时，也给美国的土地利用带来了严重问题：一是地力日益下降，水土流失严重，土地资源和生态平衡遭到破坏。最终酿成1934年席卷全美2／3国土的“黑风暴”，吹走约3亿吨表土，无数农田被毁，作物大幅度减产。二是城市和其他建设大量占用农地。在1930—1940年问，全美农地减少1．7万hm2。
针对上述情况，本世纪30年代以来，美国*府采取了一系列的对策：
1．加强土地管理的行*立法，全面保护耕地数量和质量。1933年4月，为了使土壤不被破坏，制定了《土壤保护法》，此后，国会相继通过了一系列法令，内容涉及建立土壤保持区、农田保护、土地管理*策、土地利用、小流域规划和管理、洪水防治、控制采伐和自由放牧等各个方面，把土地管理和水土保持逐步纳入法制轨道。
2．充分发挥各方面的积极性，有效保护耕地。除了中央*府外，美国各个州在土地管理和耕地保护上也发挥了重要作用，许多州在联邦法案的基础上，又根据各自的需要分别制定了州一级的土地利用和管理法案。在强调发挥各级土地管理机构积极性的同时，还要重视上下级*府间的联系与合作。在水土保持方面，*府各级机构重视发挥民间水土保持组织的作用，两方面相互配合，协调工作，保证了已颁布的法律奏效，也有助于发动广大农民开展水土保持活动。
3．全面评价土地资源、合理利用土地。科学地评价土地是合理开发利用和有效保护治理土地资源的基础。在全国性土地普查的基础上，美国科学家创立了具有很高实用价值的土地能力分级标准，用以表示土地适于耕种和限制利用的程度。美国的农场、牧场乃至整个国家，都以土地能力分级作为合理安排或调整土地利用的重要依据，其基本点在于保证土地合理利用的前提下，最大限度地发掘土地的生产潜力。
4．适时地制定和调整一系列农地保护*策。美国联邦*府、州及地方*府在其城市化发展的不同阶段制定或调整了一系列农地保护*策，使之尽量兼顾到公平与效率，又具有可操作性，常用的*策工具有：区划*策、税收偏好*策和可转移开发权*策等。
5．创建高效持续农业生产体系，不断提高土地质量。主要措施包括：(1)节约利用资源——实施“耕地储备计划”、“土壤保持计划”、“用地与养地结合计划”等，以达到持续利用土地资源的目的。(2)有效保护环境——通过研制推广各种农业措施，大大减少环境污染。(3)广泛使用良种——研制推广高产、低耗；高净收益优良品种。(4)合理栽培技术——合理地使用多种适用的栽培措施与耕作制度，如“免耕法”、“少耕法”等。(5)慎重施用化肥。(6)综合生物防治等。
上述措施对于美国农业持续发展产生了重要作用，同时，也为工业和城市化的发展提供了大量的原材料和销售市场。(三)日本：从城市化初期便开始重视对耕地数量和质量的全面保护
日本是世界主要发达资本主义国家中人口密度最高的国家之一，人多地少是其明显的特征。因此，日本*府历来重视土地管理和耕地保护工作。其基本做法和经验有：
1．土地管理完全纳入法制化轨道，一切重大国土问题都制定特定法律。其特征可归纳为：数量多、范围广，各项条文目的明确，要求具体，职责清楚，严格制裁，不断修改。
2．重视城乡土地调查和土地利用计划工作。二次大战以来，日本广泛地进行了地籍调查、土地分类调查、水资源调查等各种调查工作，为合理利用有限的土地资源提供决策依据。在此基础上，编制了《国土利用计划》，对各类用地的未来利用作出科学安排。
3．限制城乡土地利用，有效保护耕地数量。主要内容有：限制城市土地利用——根据《城市规划法》，城市内部不同地域土地利用方向；限制农业区域土地利用——根据《农业振兴地域法》、《农业法》等的要求，限制农业地域的土地利用，规定农业用地不能被任意侵占，不同农业用地也不许任意转用。另外，还有限制森林地域的土地利用、自然公园地域的土地利用、自然保护地域的土地利用等，对于保护土地(环境)质量发挥了重要作用。
4．依靠国家力量兴建农业基础设施，增加农地生态系统功能。日本从18世纪初就开始将农民水田的灌溉设施纳入了国家的基本建设规划之内，随后逐渐将土地改良、交通道路建设等也纳入国家农业基本建设项目。据80年代统计，*府农业财*预算每年约占国家一般预算支出的10％，其中农业基本建设支出占28％。
5．强调农业和农村具有的国土保护和环境保护功能，大力推广环保型农业。在1992年6月通过的日本农业“新*策”中制定了有关环保型农业*策。
上述各种措施，对于农业生产尤其是粮食生产的发展产生了较好的作用。1955年，日本粮食总产量为1238万吨，比1945年的587万吨增长了1．11倍。60年代后，由于出现大米过剩，日本*府用补助金的办法鼓励农民抛荒或改作旱作，水稻种植面积减少，但由于单产的提高，使总产量依然不减，到1981年，由于单产提高到6414kg／hm2，使总产量达到1485万吨。
二、发达国家城市化过程中耕地保护的几点启示
(一)城市化过程中，一定要处理好非农建设用地与农业生产发展的关系
日本虽然对耕地实行严格保护措施，但耕地数量仍然有较大减少，按1967年的计划，到2025年，日本农地将从1965年的602万hm2减少到550万hm2；英国在60年代的土地利用规划中，计划到2000年，城市建设和造林将占用5％的农用地，其中40％用于扩大城市，其实际耕地数量也在不断减少；美国的耕地面积曾经通过开发后备资源得到大幅度增加，但据1940年的美国普查表明，在1930—1940年间，全国农地也减少了1．7万hm2。
(二)工业化、城市化对本国农业有较大的依赖性，耕地保护十分必要
美国人少地多的优势使得其农业为工业化、城市化发展作出了重要贡献；英国曾经依赖国外的农业来实现本国的工业化和城市化，不仅造成了本国农业的衰落，也在很大程度上影响了整个社会经济的健康发展。在二次大战后，他们又不得不重新加强耕地保护和农业发展工作。日本面对十分紧张的人地关系而带来的农业生产效率低下，却不惜花费大量资金以保护本国农业，坚持大米自给原则，致使日本大米价格高出国际市场数倍，其目的就在于：(1)希望维持相当数量的水田存在，以维护生态环境；(2)国民的基本口粮不依赖国外。
(三)耕地保护必须实行数量保护与质量保护相结合
美国在30年代以前单纯追求耕地数量的做法，曾经带来不少问题，最后走上了数量保护与质量保护相结合的道路。二次大战后的英国、日本在城市化过程中，在严格保护耕地数量的情况下，耕地数量依然减少，但由于他们同时重视了耕地质量保护，农产品(尤其是粮食)产量依然有较大提高，可谓是实现了“耕地经济供求的动态平衡”。
(四)实行耕地保护，需要综合运用多种手段
从一些发达国家对耕地保护采用的手段看、以下几点值得我们重视：加强法制建设是各国土地管理取得成功的普遍经验；在资源调查基础上，科学编制和严格执行土地利用规划(计划)是合理利用土地，有效保护耕地的必要手段；制定科学的*策，充分发挥各方面对耕地保护的积极性，是保证法制手段；规划手段顺利实施的基础；技术创新和技术进步在耕地保护中正发挥着愈来愈重要的作用。
